peshkov / Depositphotos.com

Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 “О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года” (далее – Указ Президента РФ № 204) предусмотрена реализация 12 национальных проектов. При этом некоторые из них напрямую связаны с возможностями использования механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Речь идет прежде всего о развитии инфраструктуры в сферах здравоохранения, образования и экологии. Кроме того, национальные программы должны осуществляться по таким перспективным для ГЧП направлениям, как городская среда и безопасные и качественные автомобильные дороги (подп. “б” п. 2 Указа Президента РФ № 204). Так, крупным проектом ГЧП в сфере транспорта стала система “Платон”, с момента запуска которой в госбюджет в счет возмещения вреда, наносимого дорогам большегрузами, поступило уже, по данным Минтранса России, около 50 млрд руб.

“В период с 2018 года по 2024 год на инфраструктурные проекты в целом планируется потратить около 28 трлн руб.”, – заметил директор по ГЧП “ВЭБ–Инфраструктура”, доцент кафедры государственно-частного партнерства Финансового университета при Правительстве РФ Кирилл Малютин на конференции “Мифы и легенды ГЧП”, организованной ИД “Коммерсантъ”. По словам эксперта, наблюдается тенденция по увеличению количества проектов, реализуемых согласно Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ “О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” (далее – Закон № 224-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2016 года. Согласно, например, комплексному плану модернизации и расширения магистральной инфраструктуры до 2024 года на реализацию транспортных проектов из внебюджетных источников рассчитывается привлечь более 3 трлн руб.

Особенности ГЧП на региональном и муниципальном уровнях: “коробочные” решения

“Чем больше ошибок на этапе подготовки проекта, тем дороже он в итоге обойдется”, – подчеркнул Кирилл Малютин. По его словам, на рынке оказания соответствующих услуг верхняя планка стоимости подготовки проектной документации в сфере ГЧП без учета сметной составляет около 10% от стоимости самого проекта.

Исполнительный директор управления инфраструктурного финансирования “Сбербанка” Виктор Афонин отметил, что миллиардных проектов ГЧП не много – десятки, средних по масштабу и стоимости проектов – уже сотни, а небольших проектов, прежде всего на региональном и муниципальном уровнях (в том числе в рамках муниципально-частного партнерства) – тысячи. При этом в рамках двух последних обозначенных категорий партнерства особенно остро стоит проблема подготовки необходимой документации: для этого требуются финансовые и кадровые ресурсы, которых небольшим частным организациям и соответствующим публичным субъектам не хватает.

Потребности регионов и муниципалитетов связаны в основном с социальной сферой: здравоохранением, образованием, ЖКХ. В подавляющем большинстве случаев, по словам Виктора Афонина, инвестиционные проекты с участием региональных публичных партнеров не превышают 3 млрд руб., а с участием муниципальных властей – 500 млн руб., что для сферы ГЧП – небольшие суммы. “При всем многообразии желающих реализовать тот или иной проект только единицы могут себе позволить работать с учетом всех требований банков, предъявляемых к заемщикам”, – подчеркнул эксперт.

В связи с указанными проблемами на рынке начали появляться так называемые “коробочные” решения, то есть стандартные, типовые инвестиционные разработки. По сути речь идет о шаблонах документов для подготовки, сопровождения и финансирования проектов ГЧП и концессионных соглашений. Напомним, что по концессионному соглашению концессионер (частный инвестор) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное недвижимое или технологически связанное недвижимое и движимое имущество (а с недавних пор и объекты информационных технологий), право собственности на которое(ые) принадлежит или будет принадлежать концеденту (публичному партнеру), и осуществлять деятельность с эксплуатацией объекта соглашения. Концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный соглашением, права владения и пользования объектом для осуществления указанной деятельности (ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ “О концессионных соглашениях”, далее – Закон № 115-ФЗ). “Первопроходцами” среди типовых инвестиционных решений должны стать наборы документов для проектов по строительству (реконструкции) систем водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, образовательных учреждений дошкольного и школьного обучения, объектов системы соцобеспечения, дорог регионального и муниципального значения, объектов переработки и утилизации бытовых отходов и медицинских учреждений. По первым трем из упомянутых направлений ГЧП “коробочные” решения уже опробованы.

“Коробка” – это набор документов, позволяющий сэкономить время и деньги”, – отметил Виктор Афонин. Однако, по его мнению, коробочные решения нужны не только участникам рынка, но и банкам, чтобы у их сотрудников имелось четкое представление об условиях предоставления проектного финансирования. В состав решения, пояснил эксперт, включаются:

  • рекомендуемый пакет договоров по проекту;
  • основные условия соглашения ГЧП или концессионного;
  • шаблон финансовой модели;
  • связанные с реализацией проекта документы (проекты писем, запросов, графиков, презентаций и т. д.).

Стандартным, например, для концессионных проектов, по словам Виктора Афонина, является условие финансирования, согласно которому частный субъект должен вложить не менее 30% собственных средств (соответственно, без учета госфинансирования). Срок кредитования, как правило, составляет 10-15 лет, а процентная ставка устанавливается в индивидуальном порядке.

Новые возможности ГЧП в сфере информационных технологий

Перечни объектов концессионных соглашений (ч. 1 ст. 4 Закона № 115-ФЗ) и соглашений о ГЧП или о муниципально-частном партнерстве (ч. 1 ст. 7 Закона № 224-ФЗ) являются закрытыми. Так, директор по ГЧП и концессионным проектам “Федеральной технологической компании” Дарья Годунова заметила, что в настоящее время отсутствует законодательная база для практики ГЧП в сферах жилищного строительства и военной промышленности. Только, например, здания, строения и сооружения, предназначенные для складирования, хранения и ремонта имущества Вооруженных Сил РФ, объекты производственной и инженерной инфраструктур таких зданий могут быть объектами концессионных соглашений (п. 15 ч. 1 ст. 4 Закона № 115-ФЗ). “Ранее сложности были и в IT-сфере. Для реализации проекта необходимо было привязаться к какому-либо объекту недвижимости. Возможность включения в объект соглашения интеллектуальной собственности напрямую тоже отсутствовала”, – отметила эксперт. То есть до вступления в силу поправок, предусмотренных Федеральным законом от 29 июня 2018 г. № 173-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”, объекты информационных технологий нужно было соотносить со зданиями, с помещениями, где находится оборудование, технологически связанное с информационными системами, для того, чтобы можно было в их отношении применять механизмы ГЧП и заключать концессионные соглашения.

Теперь, с 29 июня 2018 года объектами концессионных соглашений и ГЧП могут быть программы для ЭВМ, базы данных, информационные системы (в том числе госинформсистемы), сайты, в состав которых входят такие программы для ЭВМ и (или) базы данных, совокупность указанных объектов либо объекты информационных технологий и имущество, технологически связанное с одним или несколькими объектами IT и предназначенное для обеспечения их функционирования или осуществления иной деятельности (п. 19 ч. 1 ст. 7 Закона № 224-ФЗ, п. 21 ч. 1 ст. 4 Закона № 115-ФЗ). Отдельно в законах обозначили в качестве объекта соглашений и совокупность зданий, частей зданий или помещений, объединенных единым назначением с движимым имуществом, технологически связанным с объектами информационных технологий (центры обработки данных) (п. 20 ч. 1 ст. 7 Закона № 224-ФЗ, п. 22 ч. 1 ст. 4 Закона № 115-ФЗ). Однако важно подчеркнуть, что партнерство публичных и частных субъектов в сфере IT согласно Закону № 224-ФЗ может быть реализовано только на федеральном и региональном уровнях. Заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве в отношении таких объектов не допускается (ч. 1.1 ст. 12 Закона № 224-ФЗ). Дарья Годунова считает в связи с этим, что осуществлять проекты по реализации концепции smart-городов (так называемых “умных” городов) придется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”.

По мнению эксперта, перспективными для ГЧП являются такие сферы цифровизации, как:

  • транспорт – цифровизация элементов обустройства авто- и железнодорожных магистралей;
  • здравоохранение – применение цифровых технологий при оказании медицинских услуг (от методов лечения до электронных карточек пациента);
  • сельское хозяйство – создание электронных систем для оптимизации производства и осуществления контроля за сельхозпроизводителями;
  • благоустройство городской среды – цифровизация транспортных остановок (умные остановки), парковок, обеспечение доступа к wi-fi в городском транспорте, общественных местах;
  • промышленность – установка ПО на производстве (от конвейера до учета);
  • экология и ЖКХ – использование технологий для охраны окружающей среды, в том числе сбора, утилизации и переработки мусора (от датчиков на машинах до управления сортировкой);
  • госсервисы – внедрение электронного документооборота и т. д.

Для публичных партнеров, по словам Дарьи Годуновой, выгодно использовать инструментарий ГЧП, поскольку обеспечиваются возможности выполнения целого комплекса работ по созданию и последующей эксплуатации объекта на основании одного соглашения, гибкого распределения рисков, структурирования платежного механизма через рассрочку оплаты работ и установления расширенной ответственности частного партнера в части исполнения его обязательств. Частные инвесторы, в свою очередь, могут быть заинтересованы прежде всего в долгосрочных отношениях и предоставлении капитальных грантов, то есть принятии публичным партнером на себя части расходов на создание объекта на инвестиционной стадии проекта.

Финансирование проектов ГЧП: инфраструктурные облигации и секьюритизация обязательств

Возможности российских частных инвесторов, по словам главного юридического советника проектного офиса “Инфраструктуры России”, члена генерального совета “Деловой России” Дениса Сверчкова, остаются значительными, несмотря на общий экономический упадок. Эксперт сообщил, что банки, НПФ и страховые компании управляют капиталом объемом более 80 трлн руб. Именно указанные участники инвестиционного рынка являются основными покупателями так называемых инфраструктурных облигаций.

На законодательном уровне понятие таких облигаций не определено, но на практике под ними в совокупности понимаются, как пояснил Денис Сверчков, “концессионные” облигации (включая при этом облигации в рамках ГЧП) (п. 4.2 Положения Банка России от 24 февраля 2016 г. № 534-П “О допуске ценных бумаг к организованным торгам”, абз. 4 подп. 1.1.2 п. 1.1 Положения Банка России от 1 марта 2017 г. № 580-П), облигации, выпущенные специализированными финансовыми обществами и специализированными обществами проектного финансирования (ст. 15.1 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ “О рынке ценных бумаг”, далее – Закон о рынке ценных бумаг). Ключевые отличия концессионных облигаций от других корпоративных облигаций, как заметил эксперт, состоят в том, что:

  • они выпускаются частным партнером, осуществляющим деятельность в рамках ГЧП (муниципально-частного партнерства) или концессионного соглашения;
  • частный субъект является, как правило, SPV, то есть специально созданным под реализацию проекта юрлицом;
  • вложения держателям облигаций возвращаются эмитентом из денежного потока, генерируемого проектом.

Инфраструктурные облигации, по мнению Дениса Сверчкова, – эффективный инструмент привлечения средств для реализации соответствующих проектов. Однако существуют некоторые сложности. Например, организациям-эмитентам, подчеркнул эксперт, трудно попасть в Ломбардный список Банка России для того, чтобы повысить ценность выпускаемых бумаг, из-за высоких рейтинговых требований, а также необходимости представления гарантий финансирования доэксплуатационной стадии проекта. Тщательному анализу также подвергается сам инфраструктурный проект. Кроме того, теоретически, как заметил эксперт, концессионные облигации могут быть обеспечены прямыми государственными гарантиями (ст. 27.5 Закона о рынке ценных бумаг). Но на практике эти механизмы почти не применяются с 2012 года. На текущий момент, по словам Дениса Сверчкова, в сфере инфраструктурного строительства используются капитальные гранты, субсидирование и поддержка в форме гарантий минимального денежного потока при условии успешного завершения доэкплуатационной стадии проекта ГЧП или концессионного.

“Секьюритизация обязательств – это способ аккумулирования пула долговых обязательств в рамках соглашения о ГЧП, который позволяет привлечь дополнительное финансирование под залог будущего потока денежных средств”, – так охарактеризовал эксперт еще один вариант финансирования в сфере ГЧП и муниципально-частного партнерства. Речь идет о том, что эксплуатирующая объект соглашения организация может прогнозировать свой денежный поток на основании уже подписанных договоров. И такие потенциальные поступления средств, как объяснил Денис Сверчков, можно “собрать” в единый пул прав требований, выступающий в качестве способа обеспечения исполнения обязательств для привлечения ценных бумаг на публичном рынке. В рамках обозначенной схемы для ее реализации создается, как правило, специальная компания – секьюритизирующее общество.

Ключевыми задачами такого структурированного финансирования, по мнению эксперта, являются:

  • обеспечение финансированием инфраструктурных заемщиков на эксплуатационной стадии;
  • расширение круга инвесторов инфраструктурных проектов;
  • повышение уровня прозрачности транзакций;
  • диверсификация рисков для инвесторов;
  • обеспечение возможности присвоения выпуску ценных бумаг рейтинга существенно выше рейтинга эмитента.

“Если исходить из мировой практики, то секьюритизированные обязательства в сфере инфраструктурных проектов в рамках ГЧП, – это эталон кредитного качества”, – заключил эксперт.

 

***

Механизмы ГЧП и муниципально-частного партнерства, а также концессионные соглашения используются в основном для создания и реконструкции инфраструктурных объектов. При этом на региональном и муниципальном уровнях стоимость соответствующих проектов может быть значительно ниже привычной для сектора ГЧП в рамках всей страны. В связи с этим перспективной тенденцией развития сотрудничества публичных и частных партнеров становится разработка “коробочных”, типовых инвестиционных решений, удобство использования которых смогут ощутить как инвесторы, так и банки, предоставляющие проектное финансирование. Эффективными, по экспертному мнению, инструментами привлечения финансирования являются также инфраструктурные облигации и секьюритизация обязательств. Кроме того, наметилась тенденция расширения перечня объектов соглашений о ГЧП и концессионных соглашений. В частности, на законодательном уровне в уходящем году закрепили возможность заключения партнерских соглашений в отношении объектов IT.